??? 1引言

??? 應急救援是近年來產生的一門新興的安全學科和職業(yè)，是安全科學技術的重要組成部分。事故的應急救援是指通過事故發(fā)生前的計劃，在事故發(fā)生后充分利用一切可能的力量，能夠迅速控制事故的發(fā)展，保護現(xiàn)場和場外人員的安全，將事故對人員，財產和環(huán)境造成的損失降低到最小程度。安全的本質含義應該包括預知、預測危險，也包括控制和消除危險，由于事故發(fā)生的偶然性和復雜性，以目前安全科學的發(fā)展水平來看，還不能達到有效預防和預測所有事故的程度，事故的發(fā)生難以完全避免；隨著科技和經濟的發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)生產中，新工藝、新能源、新材料的應用以及現(xiàn)代生產過程的大規(guī)?；?、復雜化和高度自動化，一方面增加了安全工作的未知領域，另一方面，也使事故的后果更為嚴重；另外，城市化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢，城市是人口、產業(yè)、財富聚集的地區(qū)，對各種自然災害和重大事故有放大作用，隨著城市人口數(shù)量和人口密度的增高，事故發(fā)生的頻率也越來越高，危害后果也越來越驚人，城市的安全與城市應急救援體系的建立也是當今全世界關注的熱點問題。以上幾點對安全工作提出了更高的要求，應急救援是必不可少的。工業(yè)化國家的統(tǒng)計資料表明：有效的應急救援系統(tǒng)可以將事故的損失降低到無應急系統(tǒng)的6%。事實上，應急救援系統(tǒng)的建立與有效運轉不僅是社會文明的象征，也是國家綜合實力的指標。

??? 20世紀80年代以來，相繼發(fā)生了一系列的災難性工業(yè)事故，尤其是1984年11月19日墨西哥城的天然氣泄漏爆炸，造成452人死亡；1984年12月3日，印度博帕爾毒物泄漏事故，造成了28000多人死亡，12.5萬人中毒。根據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計，每年有130多萬工人死于意外事故和與工作相關的疾病，造成的經濟損失大約占GDP的4%。近幾年，隨著我國經濟的高速發(fā)展，各類事故高居不下，每年交通和工傷事故死亡達10余萬人，每年發(fā)生一次死亡10人以上事故100多起，重大、特大事故頻繁發(fā)生，阻礙了我國社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。僅2003年一年，我國就有多起因為沒有有效的應急救援系統(tǒng)從而不能有效地控制緊急事件的發(fā)生發(fā)展導致重大損失的案例:如發(fā)生在春季的非典型性肺炎（SARS），對我國的政治、經濟和人民的生活產生了巨大的沖擊和震撼；歲末發(fā)生在重慶開縣的油氣井噴事件造成了243人死亡，四萬多人無家可歸；以及多起礦山事故、緊急中毒事故和火災等等。另外，回顧一下過去一千年來人類遭受的自然災害，如1923年日本的關東大地震，1976年我國的唐山大地震，1990年襲擊西歐的暴風雪和1994美國的Andrew颶風……等等。經調查發(fā)現(xiàn),在過去千年中，災害多發(fā)于20世紀的后50年,有些專家指出,全球溫室效應使災害危害更加突出.同時,地震、火山噴發(fā)等災害也十分頻繁，人類在新千年中遭受自然災害的可能性將大大增加。黨的十六大明確指出：“要高度重視安全工作，保護國家和人民生命財產的安全，全面建設小康社會?！眲?chuàng)造一個安全、健康的工作環(huán)境和生活環(huán)境，是社會和民眾的普遍愿望，也是惠及當代，造福子孫的好事。

??? 由于重大事故對社會的極大危害，而應急救援工作又涉及多種救援部門和多種救援力量的協(xié)調配合，所以，它不同于一般的事故處理，而成為一項社會性的系統(tǒng)工程，受到政府和有關部門的重視。實際上，人們在談到“應急救援”時，往往有多種理解：一種是“緊急的或急需的幫助（emergency assistance）”；另一種是“搜索與營救（search and rescue）”，簡稱搜救；還有一種稱為“災害救援（disaster relief）”。另外，有時我國也有人將急救醫(yī)療救援也作為“應急救援”來看待。但嚴格來說，國外對災難事故的醫(yī)療急救有較不同于應急救援的規(guī)范的理解，即：急救醫(yī)療（Emergency Medical Service, EMS）。無論對應急救援采用哪種理解方式，都離不開EMS。從以上的幾種觀點來看，筆者認為 “emergency assistance” 涵蓋的范圍較廣，理解更為全面。它幾乎可以包含所有類型的事件，規(guī)模可大可小，涉及的人數(shù)也可多可少，難度可難可易，可以以有償?shù)纳虡I(yè)運作方式，也可以采用政府運作的方式，全面地體現(xiàn)了現(xiàn)代“應急救援”豐富內涵和發(fā)展趨勢。其它的幾種理解都僅僅體現(xiàn)了現(xiàn)代“應急救援”的一部分內涵。

?2國內外的發(fā)展概況?

2．1國外發(fā)展概況

?? 現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，而真正使用現(xiàn)代化的搜索與救援裝備并接受專業(yè)訓練進行救援活動，則是從1945年開始。救援力量的組成經歷了從軍隊、消防等部門到現(xiàn)在的以職業(yè)救援隊伍為主，志愿者為輔的演變過程。救援任務也從單純的山地救援，逐漸細分為水上救援、高空救援、有害物質泄漏救援、叢林火災救援、建筑物倒塌救援等乃至發(fā)展到現(xiàn)在的能夠處理公共衛(wèi)生和自然災害在內的各種災害事件。在美國9.11事件后，有的國家還明確將恐怖主義事件作為救援力量的主要任務。很多國家已經形成了由國家、地方和民間等救援力量組成的完整的救援組織體系，建立了相關的法律和行政法規(guī)、技術標準、教育和培訓的內容和方式等，明確規(guī)定了政府有關部門、企業(yè)、社區(qū)的責任人在事故應急中的職責和作用，并成立了相應的應急救機構和政府管理部門，形成了完整的救援體系。

?? 20世紀70年代以來，建立重大事故應急管理體制和應急救援系統(tǒng)受到國際社會普遍重視，多數(shù)工業(yè)化國家和國際組織制定了一系列重大事故應急救援法規(guī)和政策，明確提出規(guī)定了政府有關部門、企業(yè)、社區(qū)的責任人在事故應急中的職責和作用，并成立了相應的應急救機構和政府管理部門。1993年國際勞工大會通過《重大工業(yè)事故公約》，將應急計劃（預案）作為重大事故預防的必要措施；歐盟在1982年發(fā)布了《重大工業(yè)事故危險法令》，并于1986年作了修訂和補充；

?? 美國在社會性災害的事故處理與應急救援方面 ,既有專門部門牽頭協(xié)調 ,又有其他部門參加協(xié)助交叉進行的 , 總的目標是一致的 ,即依法管理。在依法管理的基礎上 ,工廠內部和公共安全有關組織各司其職并相互協(xié)作。1986年，美國國會通過了SUPERFUND法的修正案，這個修正案是應急救援的最高法律依據(jù)。該法的第三部分為《應急計劃與社區(qū)知情權法》主要規(guī)定了危險化學品的管理方法、事故應急管理和應急技術、應急的組織機構及其職責以及應急通訊系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的配置要求等內容。另外，與事故應急相關的法律還有《清潔空氣法》、《綜合性環(huán)境應急響應、賠償和責任法》、《資源保護與恢復法》和《油液污染法》等。1987年美國環(huán)保署、聯(lián)邦應急管理署發(fā)布了《應急計劃技術指南》，OSHA標準《高危險性化學物質生產過程安全管理》和環(huán)保署標準《風險管理計劃》，都對企業(yè)的事故應急提出了要求。

?? 聯(lián)邦政府設立聯(lián)邦緊急事務管理局，并成立了國家應急響應領導小組（NRT）。

??? 國家應急響應領導小組由環(huán)保署牽頭，由下列16個政府部門組成：環(huán)保署（EPA）、職業(yè)安全健康管理局（OSHA）、國防部、商務部、農業(yè)部、交通部、公共衛(wèi)生事業(yè)管理局（衛(wèi)生部）、聯(lián)邦緊急事務管理局、內務部、司法部、能源部、財政部、核工業(yè)管理委員會、國務院、總務管理局、美國海岸警衛(wèi)隊。國家應急響應領導小組主要職責是協(xié)調與油品和危險物有關的重大事故應急計劃、準備、響應行動，提出準備和實施事故應急預案的指導性文件。聯(lián)邦緊急事務管理局的主要職責是制定政策，領導協(xié)調聯(lián)邦應急援助，指導州和地方政府提出、審查、評估及檢查預案和實施預案的能力。根據(jù)應急計劃和社區(qū)知情權法案，每個州的州應急委員會（SERC)要通過州長來任命。州應急委員會要指定應急預案區(qū)域，任命地方的應急預案委員會（LEPC），監(jiān)督和協(xié)調他們的活動，并且評審當?shù)氐膽表憫A案。地方的應急響應委員會為社區(qū)準備應急響應預案，并且建立接收和處理事故所產生的公共信息的任務。聯(lián)邦政府和州政府應急管理的日常辦事機構設在EPA，主要負責重大事故的應急管理、熱線咨詢和重大事故的處理。

?? 地方應急預案委員會(LEPC)每年評審應急預案并對制定、實施預案所需資源進行評估和推薦。應急預案要求包括設施及特殊危險品的運輸路線，應急響應程序，地方應急人員和醫(yī)療救護人員，社區(qū)名稱和應急協(xié)調員姓名，向政府和公眾通告的程序，事故監(jiān)測與風險區(qū)域確定方法，社區(qū)和企業(yè)擁有的應急設備與設施，疏散與避難場所，應急培訓、訓練和演習計劃等。美國法律要求對重大危險源實行登記。對確定為重大危險源的裝置、工藝和極度危害的化學品的生產、儲存設施，要向當?shù)貞狈磻瘑T會申報注冊備案。

?? 一旦發(fā)生社會性災害事故時 ,EPA(環(huán)保局 )的應急救援中心（國家反應中心 ）立即通知所在地區(qū) ,并確定協(xié)調部門對事故進行反應處理。工廠、交通部門、農業(yè)部門、勞動部門包括氣象部門都積極參與應急處理。在各自的專業(yè)范圍內 ,提供資料 ,提供處理方案和反應隊伍 ,從事故搶救處理到人員的疏散。